近期，沪上出现了几起业主就行政机关对业主委员会备案不服的行政复议案件，案情虽然几近简单，但留下的是人们对业主委员会备案制度的思考。笔者意欲通过下面一则案例，以引各位读者之共鸣：

【案情简介】

2005年8月，上海市佳信都市花园的七位业主向上海市长宁区人民政府（以下简称“区政府”）递交了行政复议申请书。七位业主称，佳信都市花园小区业委会于2000年6月成立，于2002年8月26日准予换届登记，按照《上海市居住物业管理条例》的规定，业主委员会的每届任期为两年，即业主委员会应于2004年8月25日到期。而上海市长宁区房屋土地管理局（以下简称“房地局”）于2005年3月24日，又对业委会发了《业主大会、业主委员会备案证》，该行为侵犯了广大业主的合法权益，故要求撤销房地局所发的《业主大会、业主委员会备案证》。七申请人提供了《业主大会、业主委员会备案证》的复印件，部分业主意见征询表作为证据。

房地局辩称，佳信都市花园小区业委会于2005年1月16日召开业主大会，就《业主大会议事规则》、《业主公约》事项以书面形式进行投票，三分之二的业主通过了上述两个文件的变更，业主委员会于3月8日向房地局申请备案，房地局按照相关法律的规定，于2005年3月24日就变更事项进行备案。故房地局认为其对上述变更事项的备案有法规依据，事实清楚，请求驳回申请人的申请。房地局提供了《业主大会议事规则》、《业主公约》、变更备案的报告、业主委员会变更情况等证据。

复议与决定：区政府查明，上海市佳信都市花园共有业主417名，业主委员会于2000年6月23日成立，房地局于2002年8月26日准予业主委员会手换届登记。该业主委员会于2005年1月16日采取书面征求意见的形式召开业主大会，就业主委员会起草的《业主大会议事规则》、《业主公约》两个文件进行投票，共发出征询意见表417张，其中有287名业主表示同意上述文件，业主委员会于3月8日向房地局申请备案，房地局于3月24日就《业主大会议事规则》、《业主公约》等事项同意备案，并发出了《业主大会、业主委员会备案证》，七申请人于2005年7月通过业主委员会得知房地局发出了《业主大会、业主委员会备案证》，遂申请复议至本政府。区政府认为，根据1997年7月1日实施的《上海市居住物业管理条例》（该条例于2004年11月1日废止，同日起实施《上海市住宅物业管理规定》）的规定，房地局是本辖区内物业管理的行政管理部门，依法对本辖区内物业管理进行管理监督。依照《上海市居住物业管理条例》第十一条的规定，业主委员会每届任期为两年，佳信都市花园小区业主委员会应于2004年8月26日进行换届，但该业委会未在上述期限内以法律规定的形式进行换届选举，也未到相关的行政管理部门予以备案。虽该业委会于2005年1月16日采取书面征求意见的形式召开业主大会，就业主委员会起草的《业主大会议事规则》、《业主公约》两个文件进行投票并获得超过三分之二业主的同意，但因业主大会的议题未涉及到业委会的换届和业委会成员的续任问题，不能认为是业主对该届业委会续任的认可。房地局于2005年3月24日发出《业主大会、业主委员会备案证》的行政行为缺乏事实依据和法律依据。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八第一款第（三）项的规定，区政府决定：撤销上海市长宁区房屋土地管理局于2005年3月24日发出的《业主大会、业主委员会备案证》。行政复议决定书送达后，双方皆未提起行政诉讼。

【律师点评】

从本案的实际情况看，案情无疑是清楚的，即政府主管部门给过期的业委会进行备案，违反了法律、法规的有关规定。

这一案例，反映了三个问题：

一是业委会的工作不规范。业委会自2002年8月26日成立，应于2004年8月26日进行换届，而业委会不但没有进行换届选举，反而在过期后召开业主大会并表决通过《业主大会议事规则》、《业主公约》，并借两个文件备案之机，对业委会进行续期，明显是违规操作。可见，规范业委会的行为，还“任重而道远”。

二是行政主管部门有“玩忽职守”之嫌。根据上海市房地局的有关规定，业委会进行备案，需要一系列的文件和手续，而业委会在2005年3月8日进行备案时，并不具备相应的备案文件和手续，房地局为其备案实为难责其咎。

三是业主“漠视”自己的权利。体现在三点：其一业委会于2004年8月26日到期，而业主们对“过期”业委会无任何的反对之声；其二业委会在2005年3月24日已经在房地局备案，但业主却在2005年7月才得知房地局发放了《业主大会、业主委员会备案证》；其三多数业主对“过期”业委会组织的《业主大会议事规则》、《业主公约》投票还积极配合。

【律师分析】

对此案例，笔者有几点思考，在此与读者分享：

一、业委会成立备案制度的性质按照一般法律意义上的理解，备案制和审批制的最大区别在于备案制下成立业主委员会，只要成立程序不违反法律限制即可备案，成立业主委员会的行为由业主负责；审批制下成立业主委员会要符合区、县人民政府房地产行政主管部门的要求，区、县人民政府房地产行政主管部门要对业主委员会的成立负行政管理责任。简单地说，备案是形式上的审查，审批是对形式和实体的两方面的审查。但是不可否认的是中国目前的备案制却是实质的审查，一是从备案的时限上讲，房地局要有一定的审查期，与审批情况下的审查无二致；

二是从备案提供的资料而言，在备案时，业委会在备案时所提供的资料，就上海市而言，有十几页之多，与审批制极为相似，有违于备案制的初衷。笔者认为，备案行为是行政机关对民事法律行为的认可，其性质并非行政许可，法律也没有规定业委会备案后才能活动，所以业委会备案只是对业委会成立程序是否合法的形式审查，而撤销备案是业委会成立程序合法的否认。二、撤销备案证应带来的法律后果业主委员会的备案证被撤销后，业委会应否停止工作？印章是否收回？应否立即成立新的业委会？实际上这一系列问题是与第一个思考的问题不可分割的，即与业委会备案的性质密不可分。笔者认为，撤销备案证是对业委会成立程序不合法的认定，而业委会是否真正合法，是否真正代表业主的意志，是业主说了算，业主可以通过选举，否决原业委会，成立新的业委会。所以笔者斗胆认为，撤销备案证的业委会在业主停止其权力之前，停止其工作和收回其印章并无充足法律依据。

三、错误备案谁应负责的问题错误备案无非有两个原因：一是业委会操纵选举，欺上瞒下；二是行政机关执法不严，有令不行。就本案而言，两个原因并存，即，未经选举的业委会瞒着业主备案；房地局执法不严对未经选举的的业委会备案。笔者认为，业主可以追究业委会（或部分成员）和房地局的责任。就业委会而言，其并非业主选举产生，其所“代表”业主所做的一切行为，如果侵害了业主的利益，应由其成员负责；就房地局而言，对具体实施备案行为的行政人员，应受到政纪、党纪的处分，情节严重的，亦应受法律制裁。　　

载于《现代物业》2006年第4期